吴达成  中国可再生能源学会光伏专业委员会副主任、秘书长

当前急需进行的工作是适度调整光伏上网标杆电价，尽快明确分布式光伏发电补贴标准和实施办法，推动分布式光伏发电项目的建设。

近年来，随着国家“特许权招标”方式建设大型地面光伏电站、制定“上网标杆电价”以及实施“金太阳示范工程”和“光电建筑示范工程”项目的方式，光伏发电项目建设取得了较快进展，至2012年底，光伏累计装机已经超过了700万kW。

2012年，国家制定了《太阳能发电发展十二五规划》，对十二五期间光伏发电发展进行了布局，在继续支持大型地面光伏电站建设的同时，同样重视分布式发电应用项目的建设。至今已经密集出台了相关的支持政策，近期国家有关部门正在酝酿对光伏上网标杆电价进行“适时调整”，同时也对分布式光伏发电的实施、管理以及补贴方式做出新的规定。

2008年以前，由于国际市场旺盛的需求，光伏产品市场价格居高不下，我国光伏发电的“度电成本”还高达4元/kWh左右，因此，有关部门对光伏发电的补贴政策采取了“一事一议”的谨慎态度。2009年，随着外部市场条件的急剧变化，光伏发电的成本急速下降，我国实行大型光伏电站特许经营权招标的方式竞争上网电价，第一次特许权招标的中标电价为1.09元/kWh。2011年制定的“全国统一的光伏上网标杆电价”将当年的标杆电价确定为1.15元/kWh，2012年起降为1元/kWh，这一标准执行至今。由于标准单一，大型光伏电站的建设自然集中到了青海、甘肃、新疆、宁夏、内蒙古（西部）等太阳能资源丰富的省区。

从2009年开始，我国还启动了“金太阳示范工程”和“光电建筑示范工程”，采取了对经核准的光伏示范项目原则按照初始投资50%的比例给予一次性的补贴，几年来，累计核准的项目总规模超过了600万kW，2012年以来补贴标准原则定在5.5元/kWh。由于补贴方式、补贴标准和项目规则等因素的影响，这些示范项目大多属于分布式发电的范畴。这种初始投资补贴方式在促进分布式光伏发电发展的同时，也存在着诸多问题，其中较为突出的是项目验收、装机功率核定、长期监管困难，可能引发一些不规范行为，从而使建成的光伏系统的内在质量难以得到保证，实际发电效果可能低于预期、长期有效运行难以保证。因此，下一步的分布式光伏发电的补贴模式有必要做出调整。

光伏发电扶持政策的导向和走向

经过近几年的探索和实践，我国针对光伏发电的政策体系正在逐步建立，未来政策走向也已逐步清晰。《太阳能发电发展十二五规划》提出2015年末太阳能光伏发电累计装机要达到2000万kW，其中大型光伏电站1000万kW、分布式光伏发电1000万kW；2020年末累计装机要达到5000万kW，同时提出在2015年基本实现光伏发电在用户侧（低压侧）“平价上网”，在2020年基本实现发电侧（高压侧）“平价上网”。
因此有两点可以预期，一是以自发自用为主的分布式光伏发电将成为最近几年的重点，二是在两种发电方式“平价上网”时代到来之前，还需要国家政策扶持和资金的适当补贴，但显然应该逐步下调，逐渐完成从补贴到不补贴的过渡。

国家能源局在2012年下发过几个文件，其中5月份下发的《关于申报新能源示范城市和产业园区的通知》标志着十二五规划中提出的建设100座新能源示范城市工作的启动。鉴于光伏发电技术的优点，光伏电站特别是分布式光伏发电系统必将成为新能源示范城市的主要示范内容。9月，国家能源局发出《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区通知》，提出实行“单位电量定额补贴”和“集中连片开发分布式光伏系统”的概念，为即将开始实行的分布式光伏发电补贴新政做出准备。

针对此前出现的包括国家示范项目在内的分布式光伏发电接入电网困难的的情况，国家电网在2012年10月发布了《关于做好分布式光伏发电并网服务工作地意见（暂行）》、《关于促进分布式光伏发电并网管理工作的意见（暂行）》和《分布式光伏发电接入配电网技术规定（暂行）》，本着大力支持、简化程序、加强服务、多项免费的原则制定出比较切合实际的分布式光伏发电管理、服务、接入标准等项内容，使得分布式光伏发电电网接入工作有章可循。2013年3月，国家电网《关于做好分布式电源并网服务工作的意见》正式发布，涵盖了前述针对光伏发电并网服务工作的全部内容。

年初全国能源工作会议将2013年光伏发电装机目标定为1000万kW，如果这一目标实现，则能使光伏累计装机达到约1700万kW，照此发展，十二五末光伏累计装机就可能超过3500万kW，超过规划目标。当前急需进行的工作是适度调整光伏上网标杆电价，尽快明确分布式光伏发电补贴标准和实施办法，推动分布式光伏发电项目的建设。

上网标杆电价与分布式光伏发电补贴办法的调整与制定

根据国家发改委最近正在征求意见的《关于完善光伏发电价格政策通知》的意见稿,将依据各地太阳能资源状况和工程建设条件，将全国分为4类太阳能资源区，制定相应的标杆上网电价。光伏电站标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，仍通过可再生能源发展基金进行补贴。

对于分布式光伏发电，将采取“单位电量定额补贴”的办法进行资金扶持，意见稿提出的电价补贴为0.35元/kWh，对并入电网的电量，由电网企业按照当地燃煤发电标杆上网电价进行收购。这就意味着，经过核准的分布式光伏发电的全部电量，都可以获得0.35元/kWh的定额补贴，而其中自发自用部分，可以冲减用户同量电耗所需支付的电费，多余电量按当地脱硫燃煤电价向电网销售。

选取4个资源区内的典型地区，依据2012年的不同用户电价电费水平，分布式光伏发电单位电量定额补贴标准为0.35元/kWh时，全部自发自用情况下的效益分析情况如图1所示。事实上，对于绝大多数项目而言，做到完全自发自用非常困难，多余电量用脱硫电价（2012年全国平均约0.42元/kWh）上网销售，其实际收益还将下降。因此这种补贴方式，难以照顾到电费水平较低的用户，实行后将会只能是拥有电费水平足够高的用户群的项目才会有投资的积极性。

对拟实行的补贴标准与方式的简评和建议

采取分区上网标杆电价的方式较为科学合理，但提出的标杆电价在现阶段偏低，建议大型地面光伏电站对应4个资源区分别定为0.85、0.95、1.05和1.15元/kWh。

改初始投资补贴方式为根据实际发电量进行补贴的方式是一大进步。但针对分布式光伏发电制定单一的补贴标准难以较公平地兼顾到不同地区和不同用户群的投资收益。建议同样按照资源分区，制定“分布式光伏电力自发自用标杆电价”，对电费差额部份进行补贴，这种方式还可以避免今后电费水平上升后对一些项目产生过度补贴的情况发生。建议起步时对应4个资源区分别定为1.0、1.1、1.2和1.3元/kWh。

明确补贴期限以保证投资收益。制定明晰、便捷的电量计量、电费结算办法，建议纳入电网按月计量结算体系、加强监督审计。